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Decisão Texto Integral:
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I.- RELATÓRIO:
Autora (A.): empresa ESTAMOS-NAS-LONAS, S.A.
Réu (R.): Ministério da Defesa
O R. decidiu pôr termo ao contrato de fornecimento de 260
viaturas militares blindadas “Pãoduro” com a A., com o argumento de que, até
agora, apenas tinham sido fornecidos 160 veículos, os quais, ainda por cima,
nunca foram entregues dentro dos prazos contratualmente estabelecidos.
A A. não se conformou com a decisão, até porque alega
estar agora em condições de fornecer mais 20 veículos, e pretende contestá-la
judicialmente. Assim, vem alegar a violação do princípio da boa-fé por parte
do R., ao mesmo tempo que alerta para a “grave situação económica que
resultaria para os trabalhadores da empresa” em resultado da decisão
administrativa.
Por seu lado, o R. não apenas invoca a seu favor o
“combate ao desperdício e às gorduras” da Administração, como pretende também
obter uma indemnização pelos prejuízos causados por “um continuado
cumprimento deficiente do contrato” pela A..
II - FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO:
Factos provados
- Dão se como provados os factos enunciados nos artigos
1º, 2º, 3º, 4º, 6º, 7º, 8º, 9º, 11º e 12º da Petição Inicial da A., sendo que
o facto enunciado no artigo 5º ficou parcialmente provado.
- Dão se como provados os factos enunciados nos artigos
6º, 7º e 22º da Contestação do R., tendo o tribunal concluído pela
irrelevância dos factos enunciados nos artigos 16º, 17º, 18º, 19º, 20º, 21º e
23º.
Assim, resulta de tudo provado que
1. A ESTAMOS-NAS-LONAS (autora, A.) celebrou com o MINISTÉRIO
DA DEFESA NACIONAL (réu, R.), a 1 de Dezembro de 2011, em Lisboa, um contrato
de fornecimento de 260 viaturas, pelo montante de €50.000 por veículo, no
total de €13.000.000, com o objectivo de renovação da respectiva frota.
2. Foi acordado que o contrato seria cumprido em treze
prestações, vencendo-se a primeira a 1 de Janeiro de 2012, e as seguintes no
primeiro dia de cada mês.
3. Foi igualmente acordado que a A entregaria a frota de
260 viaturas em treze prestações de vinte unidades, devendo entregar cada
prestação de vinte viaturas até à data do vencimento das prestações
pecuniárias respectivas.
4. R incumpriu desde logo a primeira prestação (1 de
Janeiro de 2012), vindo assim a pôr em causa a viabilidade
económico-financeira de A, visto tratar-se de uma prestação de valor avultado
(€1.000.000,00), que A. contava para fazer pagamentos a fornecedores, de modo
a cumprir pontualmente as prestações de entrega dos veículos a R.
5. Apesar do não cumprimento da primeira prestação por R.,
a A., com grande esforço económico, continuou a cumprir as prestações, ainda
que com atrasos, causados pela inviabilidade
económica gerada em cadeia pelo incumprimento de R (falta de pagamento da
primeira prestação por R. impossibilitou que A. pagasse aos fornecedores atempadamente
que, por sua vez, entregaram as viaturas tardiamente, fazendo com que a
própria A cumprisse as prestações subsequentes a R. também tardiamente).
6. A continuou a cumprir, embora com atrasos,
porque confiou
na manutenção do contrato e na boa fé e no cumprimento, ainda que tardio, de
R.
7. A 1 de Agosto de 2012, no limiar das suas forças
económicas, A não foi capaz de cumprir com a oitava prestação.
8. A 10 de Agosto de 2012, R. veio interpelar A. para
cumprir a prestação em falta no prazo de 15 dias.
9. Apesar do incumprimento da prestação de entrega que se
venceu a 1 de Agosto de 2012, e de haver ainda uma prestação pecuniária em
falta de R, a A veio a 28 de Agosto de 2012 oferecer-se para cumprir a
prestação em falta.
10. A 1 de Setembro de 2012, R vem resolver o contrato,
invocando o incumprimento da oitava prestação.
11. Finda a fase negocial com A, R comprometeu-se com a
Organização do Tratado do Atlântico Norte (NATO) a participar numa missão de
paz à República do Cazacazacazaquistão, no âmbito da NATO - da qual o Estado
Português é membro-fundador - naquele país, denominada "Operação
Vamos-Mostrar-Ao-Herman-Cain-Onde-É-O-Cazacazacazaquistão.
12. Porém, o fim do contrato celebrado entre o R e a A era
unicamente o de renovação da frota de viaturas militares, não tendo sido
celebrado tendo em vista a missão da NATO supra referida.
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Factos não provados
- Não ficou provado o facto enunciado no artigo 13º da
Petição Inicial da A.
- Não ficaram provados os factos enunciados nos artigos
10º, 11º, 12º, 13º, 14º e 15º, tendo o tribunal concluído pela irrelevância
dos factos enunciados nos artigos 16º, 17º, 18º, 19º, 20º, 21º e 23º.
III - FUNDAMENTOS DE DIREITO:
São duas as questões a resolver:
a) saber qual o meio processual adequado (acção administrativa
comum ou acção administrativa especial);
b) saber se a resolução do contrato pelo R foi lícita.
Vejamos então.
1) Da escolha do meio
processual
O meio processual escolhido pelas partes
controvertidas foi o da acção administrativa especial, cabe assim a este
tribunal avaliar esta mesma escolha.
O campo de aplicação de cada forma de
processo é estabelecido pela lei por referência aos diferentes tipos de pretensões que podem ser deduzidos
em juízo. O Código do Processo nos Tribunais Administrativos estabelece entre
a forma da acção administrativa comum e a acção administrativa especial
assente no critério de saber se o processo diz ou não respeito ao exercício
dos poderes de autoridade por parte da administração.
Neste
sentido, diz-nos o art. 46.° do CPTA que seguem a forma de acção especial os
processos impugnatórios dirigidos à remoção de actos de autoridade praticados
pela administração – actos administrativos ou normas regulamentares – bem
como os processos dirigidos à
condenação da Administração e emissão desses actos de autoridade – actos
administrativos ou normas regulamentares. Nos restantes casos, ou seja,
sempre que nele não sejam deduzidos estes tipos específicos de pretensões, o
processo deve ser tramitado segundo a forma de acção administrativa comum,
art. 37º do CPTA.
A
propósito da delimitação entre formas de processo refere, Mário Aroso de Almeida, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, a pp.
78, que "em termos genéricos, que a nova contraposição que o CPTA estabelece
entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa
especial assenta no critério de saber se o processo diz ou não respeito ao
exercício de poderes de autoridade por parte da Administração. (…) Com
efeito, determina o art.º 46.º que seguem a forma da acção especial os
processos impugnatórios dirigidos à remoção de actos de autoridade praticados
pela Administração (actos administrativos ou normas regulamentares) bem como
os processos dirigidos à condenação da Administração e emissão desses actos
de autoridade (actos administrativos ou normas regulamentares). Nos restantes
casos, ou seja, sempre que nele não sejam deduzidos estes tipos específicos
de pretensões, o processo deve ser tramitado segundo a forma de acção administrativa
comum, art.º 37º.”
A
escolha errada da acção obsta ao conhecimento do mérito da causa, constitui
excepção dilatória que conduz a absolvição do réu na Instância segundo o
disposto no art.º 287.º al. e) do CPC, aplicável na medida em que se aplica a
matéria do Código de Processo Civil subsidiariamente.
De
notar, porém, que como nos diz Mário Aroso
de Almeida, “quando com o pedido
que deva seguir a forma de acção administrativa comum forem cumulados outro
ou outros a que corresponda a forma de acção administrativa especial, deverá
adaptar-se, com as adaptações necessárias, a tramitação da acção
administrativa especial (art.º 5.º do CPTA).” Em conjugação com este
entendimento, José Carlos Vieira de Andrade
afirma que é então admissível a cumulação de quaisquer outros pedidos com o
pedido principal de impugnação do acto administrativo segundo o disposto no
artigo 47.°, n.° 1 do CPTA e no artigo 4.°, por remissão.
Aliás
como refere o Professor, a lei faz uma enumeração exemplificativa das
principais cumulações admissíveis no seu artigo 47.°, n.°2 do CPTA. Deste
modo, e por aplicação directa da norma estabelecida no artigo 47.°, n.° 2,
al.) b do CPTA, podemos desde logo concluir pela cumulação válida dos pedidos
por parte dos Autores.
Resta-nos,
contudo, analisar a matéria do “acto destacável”. A este propósito e seguindo
aqui de perto a jurisprudência fixada pelo STA em Pleno no seu acórdão de
18/04/2002 (Proc. n.º 46.058 in:
«www.dgsi.pt/jtsa») temos que, na verdade, “(…) basta atender àqueles casos em que o acto corresponda a decisão
de um subprocedimento ou em que envolva a produção de efeitos jurídicos
externos, positivos ou negativos, no concernente a uma situação individual e
concreta, caso em que o acto se tem por destacável, em qualquer dos casos
estamos perante actos passíveis de recurso contencioso.
Como
exemplo de actos destacáveis podemos indicar os que impliquem decisão final
lesiva relativamente a certa pessoa ou que comprometam irremediavelmente a
decisão final num certo sentido.
Nos
cenários acabados de exemplificar os actos em causa não se revestem de uma
função meramente adjectiva ou instrumental de preparação do acto final, não
se justificando, por isso, fazer apelo ao “princípio da impugnação unitária”,
que levaria a ter por recorrível apenas o acto final do procedimento, neste
se repercutindo as hipotéticas ilegalidades dos actos preparatórios não
destacáveis.
Porém,
tal princípio só se justifica, designadamente, quando o acto em questão se
apresente como meramente dotado de uma função preliminar e instrumental
pré-ordenada à produção do acto final do procedimento, esgotando-se nesta
vocação finalística de preparação do acto final, sem envolver, de “per si” a
definição (...) de uma situação jurídica num caso individual e concreto, não
provocando efeitos lesivos na esfera jurídica dos particulares. (…).”
Disto isto, importa
fazer ainda referência ao Professor Vasco
Pereira da Silva, in O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, pg. 507, que explica que "os litígios emergentes das relações administrativas de contratação
tanto podem dar lugar à acção administrativa especial como à comum, já que:
- sempre que se verifique uma cumulação de
pedidos relativos a um contrato com pedidos referentes a um acto
administrativo – que tanto pode ser um acto de procedimento pré-contratual,
como qualquer acto emitido no decurso da relação contratual (o antes
denominado “acto destacável”) – ou a uma norma regulamentar, o meio adequado
é a acção especial (art. 5.°, n.°1, do CPTA);”
Deste
modo, entende este Tribunal que o meio processual utilizado pelas partes
controvertidas foi devidamente escolhido, sendo este a acção declarativa
especial. Entende também, que o acto administrativo se trata de um acto
destacável na medida em que este, emitido no decurso da relação contratual,
produz efeitos jurídicos externos autonomamente.
Com
efeito, a forma de actuação administrativa que se traduziu na resolução
injustificada do contrato (ver infra) configura
um acto administrativo destacável, susceptível de, por si, só produzir de
forma imediata os seus feitos jurídicos, e que se consubstancia num
comportamento unilateral da Administração que não se pode considerar que
corresponde ao exercício de poderes contratuais, não podendo,
consequentemente, afirmar-se que a acção administrativa comum seria aqui a
adequada.
O
acto administrativo em apreço é um acto ilegal, mais precisamente, o acto
sofre de uma ilegalidade material, por violação de princípios basilares da
actuação administrativa como são os princípios da boa fé, da confiança, da
proporcionalidade e da justiça (cfr. arts. 266.º da nossa Lei Fundamental e
arts. 6.º e 6.º-A do Código do Procedimento Administrativo).
Destarte,
a acção administrativa especial para impugnação do acto administrativo foi
devidamente intentada, respeitando o preceito da legitimidade activa
estabelecido nos termos do art. 55.° do CPTA.
2) Da resolução do contrato
Passando
a citar a frase celebrizada por Carl Sagan:
“uma alegação extraordinária carece de prova também ela extraordinária”.
Nesta lógica não ficou o tribunal convencido de que tivesse havido um
cumprimento defeituoso consubstanciado na entrega dos veículos cor-de-rosa
com as características referidas, nomeadamente o disparar de bolas de sabão.
Peca por inverosimilhança a alegação pela qual o A., uma empresa em
dificuldades financeiras, cuja realidade este tribunal tem por demonstrada,
faria um investimento significativo (e potencialmente ruinoso) de modo a
atingir uma finalidade também ela pouco esclarecida, uma partida extravagante
quiçá. Em suma, tem-se por não provado o cumprimento defeituoso feito nos
termos alegados pelo R. e daí se retiram as devidas consequências: não haverá
lugar a mora nem terá cabimento uma interpelação admonitória com a finalidade
de a transformar em incumprimento definitivo.
Apesar
de não ter o R. fundado a sua resolução no cumprimento defeituoso, isso é
claro para este tribunal, mas antes no incumprimento da oitava prestação,
facto ao qual acrescem outros factos, como o surpreendente silêncio do A. em
juízo relativamente à segunda interpelação admonitória do R., que
transformaria a mora alegada pelo R. em incumprimento definitivo e permitiria
a resolução do contrato de compra e venda nos termos em que procedeu o R.,
repetimos, apesar deste facto e daqueles que acrescem, este tribunal julga
não ter existido na realidade uma situação de mora do A. relativamente à
oitava prestação.
Ora,
este tribunal deu por provado, em consonância com o acordo das partes, que o
R. faltou à primeira prestação, que tem o valor de €1.000.000,00 (retificado
pelo A. a convite dos juízes) e que relativamente a esta incorreu em mora
visto não haver qualquer motivo, o alegado cumprimento defeituoso incluído
aqui, que justificasse esta falta, que aliás se mantém, no cumprimento da
primeira prestação.
Muitos
foram os argumentos aduzidos, pelo A. e pelo R., para atacar e sustentar,
respectivamente, a licitude da resolução. Vingou entre o colégio de juízes incumbidos
da tarefa de conhecer do mérito da causa o entendimento de que a resolução do
contrato celebrado entre o A. e o R. é ilegal e que, sendo assim, o contrato
deve ser restabelecido.
Como
resulta do já afirmado, a falta da primeira prestação pelo R. precipitou o A.
numa situação de dificuldade económica (indiciada até pelos sucessivos
atrasos nas prestações seguintes) que viria a culminar, no entendimento deste
tribunal, numa situação de impossibilidade temporária relativa à oitava
prestação. Ora, esta impossibilidade temporária ficou a dever-se a facto
imputável ao R., que faltou ao cumprimento da quantia substancial de
€1.000.000,00 e com isso causou, como se demonstrou em juízo, dificuldades no
pagamento a fornecedores essenciais às operações pelas quais deveriam ter
sido produzidos os veículos de modo a serem entregues na data acordada para a
oitava prestação. Este tribunal conclui que estamos perante uma
impossibilidade temporária, e não definitiva, pelo facto de o A. ter
posteriormente oferecido o cumprimento da oitava prestação, cumprimento este
recusado liminarmente pelo R.; estando o A. em condições de cumprir
posteriormente, a impossibilidade, concluir-se-á, será temporária.
Em
causa está a alínea a) do art. 297.º do Código dos Contratos Públicos, pelo
qual “a execução das prestações que constituem o objecto do contrato pode
ser, total ou parcialmente, suspensa” com fundamento na “impossibilidade
temporária de cumprimento do contrato, designadamente em virtude de mora do
contraente público na entrega ou na disponibilização de meios (…) necessários
à respectiva execução”. É nesta alínea a) e não, como veremos, na alínea b),
referente à excepção de não cumprimento, que se funda a resolução deste
litígio. Ora, desta alínea resulta, aliás à semelhança do que sucederia se
recorrêssemos ao regime civil (artigo 792º do Código Civil), que o A., cuja
impossibilidade temporária é imputável ao R., não entra em mora após a data
fixada para o cumprimento da oitava prestação.
Como
tal, a interpelação admonitória afigura-se desprovida de sentido pois nos
casos de impossibilidade temporária imputável ao credor, como sucede aqui, o
devedor não incorre em mora. Sendo assim, não poderia em nenhuma
circunstância o R. ter transformado, por intermédio de interpelação
admonitória, uma mora não existente (pelas razões avançadas) em incumprimento
definitivo.
Sendo
assim, forçoso é a este tribunal concluir que a resolução do contrato de
compra e venda pelo R. nos termos alegados é ilegal.
Não
deixou contudo de surpreender este tribunal a escassez do A. nos pedidos,
deixando nítida a impressão nos juízes que aqui presidiram de não ter
retirado todas as consequências dos factos por si alegados. Avulta dentre os
exemplos assinaláveis ter o A. alegado uma recusa injustificada pelo R. da
sua oitava prestação findo o estado de impossibilidade temporária em que se
encontrava sem contudo pedir uma indemnização pela mora de credor, ou sequer
se referir a ela nos termos mais rigorosos.
Ainda
relativamente aos pedidos do A. manifesta este tribunal a sua perplexidade
perante o absurdo do pedido subsidiário aposto à petição inicial, visto que
nela o A. pede uma indemnização por uma resolução lícita do contrato.
Foi
alegado em juízo pelo A., como fundamento legal para a não realização da
oitava prestação, o exercício do direito emergente da excepção de não
cumprimento tal como este vem previsto no Código Civil. Contudo, o regime
relevante da exceptio aqui deve
encontrar-se não no Código Civil mas no Código dos Contratos Públicos, onde se
constata uma diferença essencial relativamente ao regime civil: sendo o A. a
lançar mão da exceptio, “o
exercício pelo co-contratante do direito de recusar o cumprimento da
prestação depende de prévia notificação ao contraente público da intenção de
exercício do direito” (n.º3, art.327 CCP). Daqui resulta claro que, na
ausência da notificação exigida, não pode o exercício do direito emergente da
exceptio ter sido lícito. A
existência de um interesse público subjacente aos contratos em que o Estado
ocupa a posição de parte explica a exigência adicional do legislador.
Escusa-se o tribunal de discutir as questões interessantíssimas concernentes
ao exercício da exceptio suscitadas
por ambas as partes no decurso do processo visto que, não obstante o muito
interesse académico e prático que as rodeia, se mostrarem insusceptíveis,
quaisquer que sejam as suas respostas, de afastar a ilegalidade da alegada
excepção de não cumprimento; escusa-se o tribunal de discutir questões
inúteis para a resolução do litígio.
Deste
modo, entende este tribunal que a razão assiste ao A. no concernente à
ilegalidade da resolução do contrato e manda, desde já, o restabelecimento do
mesmo. O restabelecimento do contrato acarreta a possibilidade de o A.
realizar a oitava prestação e de prosseguirem as partes com o cumprimento,
que se exige cabal, das obrigações emergentes do contrato.
Tendo
o A. pedido o reconhecimento do seu direito ao recebimento da primeira
prestação pecuniária (e não, note-se, a condenação do R. ao pagamento do mesmo),
no valor de €1.000.000,00, vem este tribunal declarar a existência do direito
do A. a essa prestação. Note-se ainda que o A. não pede a condenação do R. ao
pagamento de juros de mora, estando este tribunal limitado pelo princípio do
pedido.
Daqui
resulta, no tocante agora aos pedidos reconvencionais do R., que nem o pedido
de indemnização por incumprimento do contrato nem o pedido de indemnização
pelo aluguer de veículos pelo R. são atendíveis, visto faltar-lhes desde logo
o pressuposto da ilicitude em razão de o A. se não encontrar em mora mas em
situação de impossibilidade temporária imputável ao R.
IV – DECISÃO:
Face ao exposto, em
conferência, os juízes do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa
acordam:
1 - Anular o acto
administrativo de resolução do contrato celebrado entre o A. e o R. com base
na sua ilegalidade pelos fundamentos acima expostos.
2 - Julgar
procedente o pedido do A. de restabelecimento do contrato, podendo o A.
prosseguir com o seu cumprimento.
3 - Declarar a
existência do direito do A. à primeira prestação pecuniária devida pelo R. no
valor de €1.000.000,00 (um milhão de euros) e, concomitantemente, condenar o
R. no pagamento da mesma.
4 - Julgar
improcedentes os pedidos formulados pelo R.
5 - Condenar o R.
em custas.
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11 de Dezembro de 2012
Ana
Luísa Bernardino
Bruna
Coelho
Gonçalo
Cardoso
Inês
Alpande Loureiro
Raquel
Carlos
Reinaldo
Teixeira
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