A primeira pergunta que devemos fazer nesta hipótese é se o plano do ordenamento do estuário do Tejo é ou não uma norma. Isto prende-se com a questão de saber o que são regulamentos administrativos, para efeitos processuais.
Diferença entre actos e normas: o CPA define acto como produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, ou seja, apenas aos actos administrativos se exige simultaneamente individualidade e concretude (cfr. art.120º CPA). Assim, conclui-se que todas as disposições unilaterais que sejam só gerais ou só abstractas são regulamentos administrativos
Outra questão é se os planos: são regulamentos; são actos ou são um terceiro género. Para o Prof. Vasco Pereira da Silva – são regulamentos administrativos (“os planos são de considerar, entre nós, como verdadeiros regulamentos administrativos já que as suas disposições gozam sempre quer de generalidade, quer de abstracção, quer também de ambas as características”)
Assim, conclui-se que o plano do ordenamento do estuário do Tejo é uma norma regulamentar, seguindo a posição do Prof. Vasco Pereira da Silva, regulada pelos arts. 72º e seguintes do CPTA. Estamos perante uma actuação jurídica geral e abstracta, emanada de uma autoridade pública (Conselho de Ministros) no exercício da função administrativa.
Antes da reforma reagia-se contenciosamente contra regulamentos administrativos de 3 formas:
1. Via incidental – regulamento era apreciado indirectamente porque o que estava em causa era o recurso directo de anulação de um acto administrativo cuja ilegalidade era consequente da aplicação do regulamento inválido;
2. Meio processual genérico – a declaração de ilegalidade de normas administrativas ( arts. 66º e seguintes da LEPTA): tinha que se estar perante uma norma exequível por si mesma ou de ter sido já antes julgada ilegal (a título incidental) em 3 casos concretos;
3. Meio processual especial – a impugnação de normas – respeitava apenas aos regulamentos provenientes da denominada administração local comum.
Como se percebe, este regime é caracterizado pela dualidade de meios processuais.
As principais características que a reforma nos trouxe neste domínio são:
1. A preocupação de uniformizar o novo regime jurídico do contencioso regulamentar que se consubstancia no surgimento de uma sub-espécie da acção administrativa especial, além de continuar a verificar a possibilidade de apreciação incidental dos regulamentos
2. O legislador distingue 3 situações diferentes:
ü O art. 73º/1 dá-nos a regra geral que faz depender a declaração de ilegalidade de 3 casos concretos em que a norma tenha sido recusada por qualquer fundamento na sua ilegalidade;
ü O art. 73º/2 respeita à acção para defesa de direitos e também acção popular que permite que a declaração de ilegalidade também possa existir quando se trate de norma jurídica imediatamente exequível, com efeitos circunscritos ao caso concreto;
ü O art. 73º/3 e 4 referem-se à acção pública: o MP pode pedir a declaração de ilegalidade, tanto das normas jurídicas de eficácia imediata como das que dependem de actos administrativos ou de execução jurisdicional.
O Prof. Vasco Pereira da Silva tece algumas pertinentes críticas a esta opção do legislador: não se percebe porque é que o Ministério Público é o principal responsável pela impugnação de normas jurídicas enquanto que o particular e o actor popular estão limitados à existência de 3 casos concretos de não aplicação ou de se estar perante normas exequíveis por si mesmas. Por outro lado, não se percebe porque é que o actor popular (que actua para defesa da legalidade e interesse público) se pode constituir como assistente do órgão do Estado embora, o particular, lesado nos seus direitos pela norma, não pode. Assim, a sugestão do Prof. Vasco Pereira da Silva é a de se fazer uma interpretação correctiva do art. 72º/3 CPTA de modo a se alargar ao particular a possibilidade de se poder constituir como assistente do Ministério Público.
O particular fica prejudicado neste novo regime, pois, no anterior, podia afastar da ordem jurídica qualquer norma administrativa, sem qualquer limite material, quando lançasse mão do meio processual de declaração de ilegalidade de normas.
Assim, na esteira do Prof. Vasco Pereira da Silva, viola-se o direito fundamental de impugnação de normas jurídicas lesivas dos direitos dos particulares (art. 268º/5 da CRP), pois, ao estabelecer que esta só tem efeitos concretos, cria uma restrição que afecta a extensão e o alcance do conteúdo essencial do direito (art. 18º/3 da CRP). Viola-se também o princípio da igualdade e da legalidade.
O processo de impugnação de normas permite reconhecer a invalidade dos regulamentos que resultem da violação de disposições constitucionais: trata-se da fiscalização concreta da constitucionalidade de normas administrativas (art. 280º CRP).
Relativamente aos pressupostos processuais, nomeadamente o da oportunidade: a impugnação de normas não está sujeita a prazo, podendo ser pedida a todo o tempo (art. 74º CPTA), ao contrário dos actos administrativos (cfr. Art. 58º CPTA).
Quanto ao pressuposto do interesse: a impugnação de normas pode ser feita por quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou possa vir a sê-lo em momento próximo (art. 73º/1).
Relativamente à legitimidade, da perspectiva dos sujeitos encontra-se consagrada a legitimidade de posições jurídicas subjectivas, do actor público e do actor popular; da perspectiva da procedibilidade dos regulamentos existem regras diferentes conforme o autor da acção. Se for acção pública, aplica-se o disposto no art. 73º/1 e 3; já se for acção popular, aplica-se o disposto no art. 73º/1 e 2.
Aplicando agora estas considerações ao caso em apreço, eu diria que o argumento do Conselho de Ministros da falta de legitimidade da associação “Pesca no Bugio” não procede, visto, o art. 73º/2 remeter para as entidades do n.º2 do art. 9º que prevê expressamente a legitimidade activa das associações. O prazo está verificado porque pode ser pedido a todo o tempo como já foi referido e, claramente, a associação tem um interesse tutelado juridicamente porque ficará prejudicada através de restrições à actividade piscatória dos seus associados.
Questão diferente é a da aplicação desta norma depender de acto administrativo, ou seja, de estarmos perante uma norma que não é auto-exequível. Estando perante uma norma sem exequibilidade imediata, não se poderá pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral sem que a aplicação da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal em 3 casos concretos com fundamento na sua ilegalidade (art.73º/1) e, interpretando a contrariu sensu o art.73º/2 do CPTA, também não se poderá obter a desaplicação da norma pedindo a declaração da sua ilegalidade.
Assim, julgo que resta à associação requerer a intervenção do Ministério Público (constituindo-se sua assistente) para pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral da norma que a afecta.
Sara Machado
140104090
Bibliografia:
SILVA, Vasco Pereira da – O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo. Almedina, 2009
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