“O pretenso caso julgado no direito administrativo e no direito constitucional português”. Comparação com outros sistemas.

O chamado caso decidido administrativo deve ser salvaguardado dos efeitos da decisão de inconstitucionalidade da norma onde se fundou?

Alemanha: A Lei do Tribunal Federal Constitucional Alemão estabelece que, na falta de regulamentação especial, a declaração de nulidade não afeta as decisões impugnáveis já executadas fundadas na norma declarada nula (artigo 79º).

Segundo o Professor Rui Medeiros, estas situações abrangem tanto o caso julgado como o caso decidido administrativo. Salvaguardando-se assim de forma expressa o caso decidido administrativo dos efeitos retroativos da decisão de inconstitucionalidade.

Itália: A jurisprudência italiana entende que os efeitos da decisão de inconstitucionalidade não atingem situações jurídicas consolidadas, onde se inserem os casos decididos administrativos.

Brasil: Há uma ressalta automática do caso julgado dos efeitos da inconstitucionalidade. A jurisprudência, quando aplica este mecanismo da restrição de efeitos, tende a salvaguardar atos fundados em lei declarada inconstitucional, em particular quando estes atos criem direitos, benefícios ou vantagens para os seus destinatários.

Daqui, podemos retirar que há uma tendência para equiparar o caso julgado ao caso decidido administrativo (entre outras situações consolidadas) nomeadamente quanto aos efeitos da declaração de inconstitucionalidade.

O caso português:

Otto Mayer equiparava o ato administrativo à sentença (fruto da confusão entre as funções de julgar e administrar), o que leva à ideia de estabilidade dos atos administrativos (semelhante à ideia atual de ato decidido), que se equiparavam à eficácia do caso julgado nas sentenças dos tribunais.

Com base nestes pressupostos, o Professor Marcello Caetano defende que o caso decidido possui uma força convalidatória (haveria assim uma convalidação dos efeitos de uma atuação anulável, transformando-a em legal), acabando por na prática ter uma maior amplitude do que a eficácia do caso julgado.

Todavia, a partir do momento em que à uma separação da administração e da justiça (artigo 111º da CRP), não há razão para equiparar o ato administrativo à sentença. Logo, também “caem por terra” os fundamentos invocados por Marcello Caetano relativamente ao caso decidido. Pois esta equiparação é o resultado dos “traumas da infância difícil” do Direito administrativo (da confusão das funções do estado e da equiparação dos atos às sentenças).

Com a reforma de 2004, o legislador veio esclarecer esta questão. O artigo 38º do CPTA vem permitir a possibilidade do ato administrativo inimpugnável gerar responsabilidade civil e o juiz pode conhecer dos atos tornados inimpugnáveis na ação administrativa comum. O que, segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, vem tornar o caso decidido numa “figura de museu”. Sendo que deste artigo resultam consequências jurídicas muito significativas. Para uma melhor percepção da relevância deste preceito, vou referir um exemplo dado pelo Professor Vasco Pereira da Silva.

Exemplo:  Um funcionário que, há vinte anos atrás, é ilegalmente punido (pela marcação de falta injustificada) e na altura nada fez. Atualmente, ele descobre que essa punição continua a produzir efeitos, para a contagem do tempo de serviço, para efeitos de reforma. O particular não pode impugnar aquele ato administrativo. No entanto, aquele ato pode ser julgado a titulo incidental e a sentença pode afastar os seus efeitos continuados e reconhecer os direitos subjetivos do particular, no quadro de uma relação jurídica duradoura.

No Direito Constitucional: A Constituição da República Portuguesa estabelece a ressalva do caso julgado em relação às declarações de inconstitucionalidade (artigo 282º nº 3 da CRP). A maioria da doutrina e da jurisprudência têm vindo a entender que esta ressalva se deve alargar também ao caso decidido.

Todavia, não são apresentados argumentos muito sólidos para defender esta posição, o que leva o Professor Vasco Pereira da Silva a considerar que este é um fenómeno que resulta do “perdurar de certos traumas de infância que vêm do Direito Administrativo e que foram transferidos para o Direito Constitucional”. Desta forma, para o Professor Vasco Pereira da Silva o pretenso efeito de caso decidido não é justificável também do ponto de vista constitucional.

 Jurisprudência do Tribunal Constitucional:

O Tribunal Constitucional tem vindo a equiparar o caso julgado ao caso decidido (neste sentido, acórdãos do TC nº 786/96 de 19 de Julho e nº 32/2002 de 22 de Janeiro). Porém, a fundamentação apresentada pelo TC é pouco substancial,  limitando-se a falar (vagamente) na similitude das situações, na discussão acerca da nulidade e anulabilidade e do problema do valor jurídico dos atos.

Algumas posições doutrinais:

Para justificar a equiparação entre caso decidido e caso julgado, relativamente à declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, a doutrina tem recorrido ao argumento da segurança jurídica.

Professor Rui Medeiros: defende a equiparação.

Principais argumentos:

- “A jurisprudência dos tribunais comuns, com particular releve para os judiciais, admite, que por identidade de razão, negócios jurídicos já consolidados e efeitos produzidos por negócios jurídicos gerados à sombra de normas inconstitucionais não sejam afetados pelos efeitos sancionatórios da decisão de invalidade.”

“Esta identidade de razão centrar-se-ia em exigências de certeza e segurança, análogas às que explicam a salvaguarda do caso julgado. Citando Calvão da Silva: “a reabertura da discussão sobre esse tipo de situações iria desenterrar (...) casos há muito encerrados, tornados certos e pacíficos através do entendimento do interessados (...) ou do decurso do prazo (...) e nos quais os interessados fundaram com segurança as suas expectativas legitimas e direitos.”

Professor Carlos Blanco de Morais: é atualmente um dos maiores defensores da não equiparação.

Principais argumentos:

- “a inclusão do conceito de caso decidido administrativo no de caso julgado é incompatível com o regime da nulidade, sanção-regra para as normas declaradas inconstitucionais.” Ao incluir o caso decidido na ressalva do artigo 282º nº 3 “criar-se-ia uma sanção incerta de invalidade mista, caracterizada pela relatividade dos efeitos “ex tunc” derivados dessa declaração, sem que se registem os pressupostos que a Constituição acolhe para essa relatividade produtiva”.

- Enquanto que o caso julgado é uma realidade certa e verificável, as outras situações necessitariam de uma verificação concreta, o que é pouco compatível com a tutela da segurança jurídica.

- “O artigo 282º nº 4 CRP consubstancia um regime alternativo ao artigo 282 nº  3. Pensado e criado especificamente para outras situações consolidadas em face do caso concreto, que mereçam ser salvaguardadas dos efeitos da decisão da inconstitucionalidade, para além do caso julgado. Equipara o caso julgado ao caso decidido administrativo e a outras situações consolidadas, determinando a ressalva automática de todas essas situações, seria retirar efeito útil ao nº 4 do artigo 282º.”

Clara Espada

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