Resolução do Caso Prático IV - Impugnação de Atos Administrativos

a)   O autor (Dr. Anacleto) pretende, por um lado, que o tribunal administrativo declare a invalidade da deliberação camarária de instalação do aterro sanitário perto da sua quinta e, por outro, que os prejuízos que entretanto lhe foram causados, por aquela decisão administrativa, lhe sejam devidamente indemnizados.

Ora segundo o artigo 47º nº1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), para que possa haver cumulação de pedidos é necessário que haja entre os dois pedidos uma “relação material de conexão”, sendo esta definida nos termos do art.º 4º do CPTA. No caso vertente essa “relação material de conexão”, exigida pelo art.º 47º e definida no art.º 4º, existe e é facilmente demonstrável. Senão vejamos: o autor pede a anulação de um ato administrativo (art.º 46º nº2, a) do CPTA), e este pedido principal, pelo disposto no art.º 47º nº1, pode ser cumulado com outro pedido, nomeadamente com o pedido de reparação dos danos resultantes da atuação administrativa ilegal (como aliás refere o art.º 47º nº1, parte final).

Mas será que existe uma “relação material de conexão” entre estes dois pedidos?

Com efeito, essa relação existe porque, de acordo com os critérios do art.º 4º nº1, a), se a causa de pedir for a mesma e única pode haver cumulação de pedidos (no caso, é evidente que a causa de pedir é só uma – se não fosse aquela atuação administrativa ilegal, não haveria ato administrativo a impugnar nem danos a ressarcir). Esta constatação é ainda reforçada pela alínea a) do nº2 deste artigo, em que se diz que “é (…) possível cumular (…) o pedido de anulação (…) de um ato administrativo com o pedido de condenação da Administração ao restabelecimento da situação que existiria se o ato não tivesse sido praticado”.

Considerando todos estes elementos, é imperativo concluir que pode haver cumulação de pedidos.

b)   Quanto à situação descrita na alínea a) desta hipótese b), o prazo de impugnação de três meses, previsto no art.º 58º nº2, b) do CPTA, só começa a correr a partir do momento em que houver notificação do Dr. Anacleto, mesmo que haja publicação obrigatória, conforme o art.º 59º nº1 do CPTA. Se assim é para os casos em que há obrigatoriedade de publicação, para os casos em que essa obrigatoriedade não existe (e vamos presumir que, neste caso prático, não há essa obrigatoriedade pois se existisse ser-nos-ia facultado esse dado, visto que, conforme o art.º 130º nº1 do Código de Procedimento Administrativo (CPA), ou está estabelecida na lei a obrigatoriedade de publicidade ou, não estando, essa obrigatoriedade não existe), o prazo só começa a correr ou com a notificação do interessado ou com a publicação ou com o conhecimento do ato pelo interessado (art.º 59º nº3).

Ora o Dr. Anacleto foi editalmente notificado em 10/06/2008, mas só regressou a Portugal em 10/09/2008, tendo já caducado o prazo para impugnar a deliberação camarária. Não obstante, ele ainda pode impugnar a deliberação administrativa, à luz do art.º 58º nº4, c) do CPTA, uma vez que já um “justo impedimento” (ele encontrava-se doente no estrangeiro).

Já quanto à situação descrita na alínea b) desta hipótese b), o que está em causa é saber, tal como na situação anterior, qual é o prazo para impugnar. Segundo o art.º 59º nº3, c) do CPTA, se a deliberação não foi notificada nem publicada (não foi publicada porque a lei não o impunha – art.º 130º nº1 do CPA), o prazo de impugnação, neste caso, só começa a correr a partir do conhecimento da deliberação pelo Dr. Anacleto. Assim, o prazo de três meses, previsto no art.º 58º nº2, b), só começa a correr a partir do momento em que o Dr. Anacleto tenha conhecimento da deliberação, por isso ele ainda pode impugnar a deliberação administrativa.

    

c)    O autor tem legitimidade para propor esta ação administrativa especial de anulação de uma deliberação administrativa. Esta afirmação resulta da conjugação dos arts.º 9º nº1 e 55º nº1, a) do CPTA, em que se diz que “o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida” (art.º 9º nº1), é parte na relação material controvertida aquele que “alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos” (art.º 55º nº1, a)).

De acordo com o critério do art.º 55º nº1, a) do CPTA, critério da lesão de direitos subjetivos, o Dr. Anacleto é parte legítima porque ele é o principal afetado com aquela decisão administrativa (o aterro será construído mesmo ao lado da sua residência) e porque ele é titular de direitos subjetivos que foram lesados com aquela atuação da Administração (como por exemplo: o direito a um ordenamento do território que tenha em conta quer os interesses públicos quer os interesses dos particulares – art.º 65º da Constituição da República Portuguesa (CRP); o direito a um ambiente sadio – art.º 66 nº 1 da CRP; ou mesmo o direito à saúde – art.º 64º nº 1 da CRP).

Em suma, o Dr. Anacleto é parte legítima quer quanto ao pedido de anulação quer quanto ao pedido de indemnização.

d)   O art.º 56º nº1 do CPTA estabelece que “não pode impugnar um ato administrativo quem o tenha aceitado, expressa ou tacitamente, depois de praticado”, e no nº2 deste artigo o legislador definiu o que se deve entender por aceitação tácita (“aceitação tácita [é a que] deriva da prática, espontânea e sem reserva, de facto incompatível com a vontade de impugnar”).

Resta, portanto, analisar se o Dr. Anacleto, quando adquiriu a outra propriedade, esta contígua ao aterro, sabendo já que ele se iria localizar naquele terreno, aceitou, ainda que tacitamente, o ato administrativo que agora pretende impugnar.

Parece-me que a aquisição de uma nova propriedade contígua ao aterro constitui uma aceitação tácita daquele ato administrativo, porque se o Dr. Anacleto não concordasse com aquele ato administrativo iria, à partida, procurar impugná-lo pelas vias que estivessem ao seu dispor.

Se ele tivesse a certeza de que o ato seria impugnado – por, por exemplo, o processo já estar a decorrer num tribunal e ser quase certo que esse tribunal lhe iria dar razão –, então aí o facto de ele adquirir uma segunda propriedade contígua ao aterro não constituiria, no meu entender, venire contra factum próprio. Isto porque, a aquisição da segunda propriedade não pode ser considerada, nesta hipótese que agora proponho, uma aceitação tácita do ato administrativo, mas sim a mera prossecução de interesses privados pelo particular (o Dr. Anacleto pode ter, de facto, ponderosas razões pessoais para adquirir aquele imóvel específico, e como já sabe que o ato administrativo vai ser efetivamente impugnado, opta por adquirir logo o imóvel – quem sabe se por razões financeiras: se comprar daí a uns meses fica muito mais caro, por exemplo).

Coisa diferente sucede no caso que temos de resolver. O Dr. Anacleto opta por adquirir o segundo imóvel sem ter a certeza de conseguir (e sem sequer ter avançado com um processo para) impugnar a deliberação camarária. Ou seja, o único dado que ele tinha, quando realizou aquela aquisição, era que naquela zona se iria situar um aterro sanitário. Se ele, mesmo sabendo disso, e sem ter reagido contra essa decisão, optou por comprar um imóvel naquela região é porque não constituía especial prejuízo para ele, viver ao lado de um aterro (aceitação tácita do ato administrativo), donde vir depois pedir a impugnação judicial da referida deliberação, traduz uma situação de venire contra factum próprio, que não é admissível de acordo com as regras da boa-fé.

Assim, concluo dando razão ao Presidente da Câmara Municipal da Póvoa do Lanhoso, pois o Dr. Anacleto aceitou o ato administrativo que agora pretende impugnar.

e)   A cumulação de pedidos é simplesmente uma opção que é concedida ao autor, no sentido de permitir a concentração, numa só ação, de duas ou mais pretensões do autor, reduzindo os inconvenientes de ter de propor tantas ações quantos pedidos. Se a ação de impugnação não mais puder ser proposta (por caducidade do direito de impugnação do ato administrativo), nada impede o autor de propor uma ação que vise a ressarcibilidade dos danos sofridos com aquela decisão administrativa.

No art.º 2º nº2 f) do CPTA prevê-se a possibilidade de a Administração ser condenada à reintegração natural de danos e ao pagamento de indemnizações; assim, desde que o Dr. Anacleto prove que sofreu danos com aquela decisão administrativa, como ele é parte na relação material controvertida (art.º 9º nº1 do CPTA), será indemnizado por todos os danos sofridos.

Breve referência- Elementos do processo administrativo

Para a existência de um processo, é necessário estarem presentes certas realidades constitutivas essenciais, nomeadamente os “elementos do processo administrativo”, a saber: os sujeitos, o pedido e a causa de pedir.

                                I.            Sujeitos

Tendo superado os “traumas de infância”, os processos do contencioso administrativo tornaram-se de partes, ao invés do que acontecia no antigo regime, por influência do modelo Francês, em que era objectivo e visava apenas controlar a legalidade. Nem o particular nem a administração eram parte, surgindo no processo com o intuito de colaborar com o tribunal na defesa da legalidade e interessa público.

O conceito de parte está interligado à relação jurídica processual segundo um modelo de lide, em que surgem, como sujeitos, as pessoas ou entidades que requerem e aquelas contra a qual é requerida a providência judiciária.[1]

Podem surgir, como partes acessórias, os assistentes, pessoas interessadas em que o litígio seja resolvido a favor de uma das partes. São de destacar, os “contra-interessados”, nomeadamente os que têm interesse directo e pessoal em que não se dê provimento à acção (por norma, particulares nos processos dirigidos contra a Administração, embora também seja possível às entidades públicas se posicionarem como contra-interessados). Quanto aos co-interessados, trata-se de terceiros que têm interesse em que se dê provimento ao pedido do autor, uma vez não assumindo posição de parte principal, em litisconsórcio activo ou coligação, devem ser tratados como assistentes.

Já a participação do M.P., além de poder integrar a parte principal, intervém no processo como magistrado em defesa da legalidade e no interesse público, com um estatuto próprio que se pode configurar como parte acessória especial.

 

                              II.            Pedido

Trata-se do efeito pretendido do autor deduzido em juízo, cujo contexto há-de estar relacionado com o litígio emergente de uma relação jurídica administrativa. Podendo distinguir-se o “pedido imediato” do “pedido mediato”, correspondendo o primeiro ao efeito pretendido pelo autor e o último ao direito que esse efeito visa tutelar. Considera-se o pedido no Contencioso Administrativo tanto no seu âmbito imediato como mediato, quer no que se prende aos efeitos pretendidos pelas partes como às posições jurídicas subjectivas que tais efeitos visam proteger. Contudo, importa fazer uma divisão, nomeadamente, quando se está perante uma acção para a defesa de direitos é necessário considerar o pedido quer na vertente imediata como mediata. No entanto, quando se está perante uma acção para a defesa de direitos, é necessário considerar o pedido tanto imediata como mediata, ao invés do que se passa em caso de acção pública ou de acção popular, em que os sujeitos actuam para defesa da legalidade e do interesse público, considerando apenas a vertente do pedido imediato.

Os pedidos podem ser:

-Declarativos (simples apreciação);

-Condenatórios (intimatórios);

-Constitutivos (invalidatórios ou suspensivos)

 

                            III.            Causa de pedir

A causa de pedir no processo administrativo é constituída pelos factos concretos, ou seja, os factos essenciais que constituem a posição jurídica invocada, e pelas razões de direito em que se baseia a pretensão do autor. A causa de pedir é tão essencial à apreciação e eventual satisfação do pedido do autor como o próprio pedido. Tendo como referência o Direito Processual Civil, é possível ampliar a causa de pedir, mas tendo em conta a pretensão das partes. Tal ampliação nunca pode preterir a relação jurídica material, nem os direitos subjectivos dos particulares que constituem o objecto do processo, estando em causa uma acção para defesa de interesses próprios.[2]

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[1] ANDRADE, José Carlos Vieira; A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 2011

[2] SILVA, Vasco Pereira, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ªEdição, Almedina

Exposição de ideias quanto às observações da Prof. Alexandra Leitão, quanto à Legitimidade Passiva no novo CPTA, no artigo “Algumas questões a propósito da acção administrativa especial” (Cadernos de Justiça Administrativa; nº47 – Setembro/ Outubro de 2004)

Exposição de ideias quanto às observações da Prof. Alexandra Leitão, quanto à Legitimidade Passiva no novo CPTA, no artigo “Algumas questões a propósito da acção administrativa especial” (Cadernos de Justiça Administrativa; nº47 – Setembro/ Outubro de 2004)

Legitimidade passiva

Houve uma alteração relevante no novo CPTA, que o aproxima mais do CPC: no âmbito da acção administrativa especial passou a demandar-se a pessoa colectiva pública à qual seja imputável a acção ou omissão objecto do litígio, ou, no caso do Estado, os ministérios e não o órgão administrativo (art. 10º/2 CPTA).

Esta inovação tem dois objectivos fundamentais:

• Facilitar a determinação pelo autor da entidade com legitimidade passiva;
• Permitir a cumulação de pedidos que sigam diferentes formas de processo.

Críticas:

• Nem sempre é simples o autor aplicar esta regra e determinar a entidade com legitimidade passiva. Ex: situações complexas em que esteja em causa um acto ou uma omissão imputável a um membro do Governo integrado na Presidência do Conselho de Ministros;
• Também é difícil determinar a legitimidade passiva no caso de actos ou omissões de órgãos ad hoc, ou de estruturas constituídas para prossecução de missões temporárias;
• Estas regras pressupõem um carácter extremamente concentrador de competências na organização administrativa, na medida em que todo o contencioso da Administração directa do Estado é encaminhada para o ministro que é sempre a entidade demandada. É por isso, desajustado;

Assim, em quaisquer acções que tenham por objecto, por exemplo, a impugnação de actos por um determinado órgão regional, é citado para contestar o ministro do qual aquele órgão dependa. Depois o ministro decide se assume o ónus de contestar ou, pelo contrário, remete o processo ao órgão em questão para se ocupar da elaboração da contestação.

Mas, mesmo que seja citado o órgão administrativo e não a pessoa colectiva ou o ministério, estando o órgão sujeito a poderes hierárquicos, deve comunicar imediatamente ao superior hierárquico da existência do processo (art. 11º/5 CPTA).

Isto pode levantar problemas, nomeadamente, saber quais as consequências processuais da sua violação, designadamente se mais tarde o superior hierárquico discordar dos termos em que foi assumida a defesa da entidade demandada.

Se o superior hierárquico concordar, pode sempre ratificar aqueles actos.

Para efeitos de aplicação de sanções pecuniárias compulsórias e de efectivação da responsabilidade disciplinar e criminal, torna-se necessário “desconsiderar” a personalidade da pessoa jurídica pública, uma vez que as sanções afectam directamente os titulares dos órgãos incumbidos da execução da sentença (art. 159º/1 al. b e 169º/1 CPTA).

Da Legitimidade Activa no Processo Administrativo

Na sequência do que dissemos na passada aula de terça-feira 16/10, proponho uma análise do artigo 9° do Código de Processo Administrativo e suas implicações. 

I - Breve Contextualização:

O artigo 9° do CPTA é produto de uma certa alteração de perspectiva relativamente à posição das partes no processo administrativo. 

Com efeito, de acordo com a concepção clássica do Direito Administrativo, em que o contencioso era de índole objectiva - assumindo o acto administrativo a posição central - o particular não seria senão um mero objecto do poder soberano, que, em juízo, não defendia os seu interesses - lesados por qualquer actuação administrativa - mas se limitava a defender o interesse público e a ordem legal. Seria, nas palavras de MAURICE HAURIOU, a posição de um “ministério público, efectuando a repressão de uma infracção”. À medida a que o sistema francês diluía a tradicional promiscuidade entre a Administração e a Justiça que justificava esta negação da qualidade de parte, quer aos particulares quer às autoridades públicas, também assim se ia alterando o paradigma. Entre nós, só com a Constituição de 1976 e, mais tarde, a reforma de 1984-85 (que equiparou as intervenções dos particulares e das autoridades públicas enquanto partes) se passou de um sistema de contencioso de tipo objectivo, para um sistema de lógica subjectivista.  

A orientação tradicional de um contencioso objectivista dava à figura da legitimidade uma importância desmedida: como o recurso de anulação era sobretudo um recurso de verificação da legalidade, o acesso ao juiz não dependia da afirmação de um direito subjectivo do lesado, mas bastava-se com um interesse de facto do particular semelhante ao da administração. A legitimidade era o critério determinante no acesso ao juiz. O regime adoptado no Código de Processo Administrativo utiliza um critério substancialmente diferente, a saber, o da atribuição de legitimidade em razão da posição jurídica dos sujeitos e da alegação de direitos e deveres recíprocos. 

II - Regra Geral da Legitimidade Activa:

Dispõe o art. 9°, n° 1 CPTA que “sem prejuízo do disposto no número seguinte e do que no artigo 40° e no âmbito da acção administrativa especial se estabelece neste Código, o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material.” A previsão, talvez demasiado lacónica, de que tem legitimidade activa quem alegue ser parte na relação controvertida melhor se explica se se tiver em conta que tal alegação é sujeita a prova em juízo e constitui objecto e thema decidendo da acção. Basta, como salienta o Prof. VASCO PEREIRA DA SILVA que essa alegação seja plausível. À luz do art. 9º/1, fruto deste novo paradigma, o autor, é, portanto, parte legítima em razão dos direitos subjectivos de que é titular na relação administrativa. 

Além do autor têm também legitimidade activa, nos termos do n°2 do art. 9° o actor público e o actor popular. Na verdade, embora o contencioso administrativo em Portugal tenha uma orientação malcriadamente subjectiva, de protecção dos direitos dos particulares, desempenha também uma função objectiva e tutela do interesse público e da legalidade, a qual, entre nós é realizada pela intervenção do actor público e do actor popular. 

III- Regras Especiais de Legitimidade Activa:

Além da regra geral do artigo 9°, e talvez porque este seja um ponto que preocupa especialmente o legislador, o Código prevê diversas outras regras especiais que tratam exclusivamente deste pressuposto processual, que me proponho a analisar um traços muito latos. 

Desde logo o art. 40°, para que remete o art. 9°/1, que regula a legitimidade em acções referentes a contratos. O seu n° 1 diz respeito às acções em que se discute a validade dos contratos e o n° 2 às acções em que está em causa a sua execução. Embora a legitimidade seja menos ampla no n°2, pode afirmar-se que tem legitimidade as partes contratuais, quem defenda o interesse público, que detenha direitos provenientes do contrato ou quem seja prejudicado pelo contrato ou que o tenha sido no procedimento de formação do contrato. 

Outra regra especial é ainda a do art. 55° CPTA que rege nas acções de impugnação de actos administrativos. Terá legitimidade o particular que alegue ter um interesse directo e pessoal, correspondente à lesão provocada pelo acto em causa.. Além do particular têm também legitimidade a pessoas colectivas públicas e privadas, a órgãos administrativos e aos seus Presidentes (quando o órgão for colegial), bem como ao Ministério Público e ao actor popular. No que respeita à legitimidade activa do particular, diria que o critério utilizado pelo preceito parece ser mais estreito e delimitado que o da regra geral do artigo 9/1º.

Finalmente, no que concerne às acções de condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido, o legislador previu ainda a regra especial do art. 68°/1. Diria, no entanto que o que aí se dispõe, não mais é do que uma concretização do disposto na regra geral do art. 9°, porquanto, ao contrário do que acontece no art. 55°, o critério utilizado não apresenta grandes desvios: basta que o particular alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido. 

Inês Magalhães Correia

140109003

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SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo, Almedina, 2ª Edição, 2009 - Sujeitos (de um “processo de partes”).  

AMARAL, Diogo Freitas do / ALMEIDA, Mário Aroso de - Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, Almedina, 2004. - Princípio da Igualdade das Partes.

Inconstitucionalidade do nº1 do art.º25 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos

Inconstitucionalidade do nº 1 do art.º25 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos

                                        

Após a revisão constitucional de 1982, procedeu-se à primeira reforma de fundo no Contencioso Administrativo. Desta reforma surgiu a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, LEPTA), pelo Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho.

Com a revisão constitucional de 1982, do nº3 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa (a partir de agora CRP) resultou, por um lado, a manutenção do direito fundamental de recurso contra atos definitivos e executórios e, por outro, a necessidade de garantir os direitos dos cidadãos em face da Administração, mesmo não estando em causa um recurso de anulação. Ou seja, esta revisão constitucional traduziu-se num alargamento da proteção subjetiva conferida pelo Contencioso Administrativo, através de outros meios jurisdicionais, como a ação para o reconhecimento de um direito ou interesse legítimo, que vem depois a ser criada pelo legislador ordinário, além do recurso de anulação.

Relativamente à noção de ato administrativo, embora se mantenha a noção de ato definitivo e executório, adota-se um conceção material de ato administrativo, uma vez que se permite a impugnação de decisões individuais e concretas, donde resulta um alargamento do âmbito do controlo jurisdicional a todas as decisões de satisfação das necessidades coletivas.

Não obstante estas importantes alterações na Constituição, o nosso Contencioso Administrativo continuava “Direito Constitucional por concretizar”, como refere Vasco Pereira da Silva[1].

A pergunta que se impõe é a seguinte: por que motivo o Contencioso Administrativo permanecia cristalizado no tempo, se o Direito Constitucional há muito que já havia iniciado o seu processo de “modernização”?

Várias razões históricas podem ser apresentadas para explicar a “velha” noção de ato administrativo e executório, interessa-nos sobretudo a que agora vamos expor.

A ideia de ato administrativo como definitivo e executório está historicamente relacionada com a ideia de uma Administração Agressiva, típica do Estado liberal. Porém, apesar de ter surgido com o Estado mínimo ou liberal, a noção de ato administrativo e executório irá manter-se, na legislação ordinária portuguesa, até 2004, altura da (verdadeira) Reforma do Contencioso Administrativo.

Mas o que é o ato administrativo definitivo e executório?

Marcello Caetano, seguindo a noção autoritária de ato administrativo de Otto Mayer (ato administrativo como definição do Direito no caso concreto) e de Maurice Hauriou (ato administrativo enquanto ato com força executória, isto é, suscetível de execução forçosa), veio definir o ato administrativo como uma “conduta voluntária de um órgão da Administração que, no exercício de um poder público e para a prossecução dos interesses postos por lei a seu cargo, produza efeitos jurídicos no caso concreto”[2].

Para Marcello Caetano, o ato administrativo, do qual se podia recorrer judicialmente, tinha de ser triplamente definitivo (definitividade horizontal – o ato administrativo de que se pode recorrer é o que consubstancia a conclusão de todo o processo de tomada de decisão pelo órgão administrativo competente; vertical – o ato administrativo de que se pode recorrer é o que é emanado pelo órgão de topo da hierarquia administrativa; e material – o ato administrativo de que se pode recorrer é o ato que define a situação jurídica concreta dos particulares) e executório (ato cuja execução coativa imediata a lei permite, independentemente de qualquer sentença).

Considerando que atualmente, a Administração é, cada vez mais, Infraestrutural, isto é, hoje, mais do que “tarefas de polícia” consubstanciadas numa “agressão” aos direitos dos particulares, a Administração tem a seu cargo tarefas que correspondem à garantia de certas prestações sociais, à orientação e regulamentação de certas atividades, associadas a fins de interesse público, asseguradas por entidades privadas… Enfim, todo um manancial de tarefas e atribuições que mais do que agredir os direitos dos particulares, procuram sim cria condições para a valorização e prossecução desses direitos.

Ora é forçoso concluir que desta nova realidade administrativa, multifacetada, descentrada, emerge a necessidade de “remodelar” a noção de ato administrativo. Será compatível uma noção que vê no ato administrativo um ato definitivo e executório? Será que quando a Administração quando concede a um particular uma bolsa de estudo por mérito está a praticar um ato administrativo e executório?

Como já referi embora a Constituição tivesse “dado um passo à frente”, a legislação ordinária continuava “três passos atrás”. Pois no art.º 25º da LEPTA se dizia assim: “só é admissível recurso dos atos definitivos e executórios”. Perante esta incompatibilidade entre a legislação ordinária e a Constituição, punha-se a questão de saber se se deveria considerar inconstitucional o art.º 25º da LEPTA.

Há quem entenda que não, nomeadamente o Tribunal Constitucional e em geral toda a jurisprudência administrativista. No acórdão nº 499/96, do Tribunal Constitucional, temos tratada esta questão da eventual inconstitucionalidade das normas que estabeleciam o recurso hierárquico necessário.

Em traços muito gerais, “A interpôs, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, recurso contencioso de anulação de deliberação da Direção dos Serviços de Previdência da Caixa Geral de Depósitos, proferida em 12 de Março de 1991, no uso de delegação de poderes conferida pela Administração da Caixa Geral de Depósito. Esta deliberação determinou a suspensão do abono de pensão de preço de sangue, de que beneficiava a recorrente por morte do seu marido, tenente-coronel da Força Aérea, em acidente de serviço, para produzir efeitos até nela se esgotar a indemnização paga por B, Grupo Segurador, no montante de 10.400.000$00, a título de  reparação de danos patrimoniais futuros. A entidade recorrida declarou (…) que a pensão de preço de sangue não é cumulável com a indemnização devida por terceiro responsável destinada a reparar o mesmo dano. Para (…) tal (…), invocou  [que o] ato impugnado [carecia] de definitividade para efeitos de impugnação contenciosa, uma vez que está sujeito a recurso hierárquico necessário, por expressa exigência legal, não conformando, por isso, negativa e imediatamente, a esfera jurídica dos recorrente.” A contestou a suposta falta de definitividade do ato impugnado, embora não lhe tenha sido reconhecida razão nem pelo Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, nem pelo Supremo Tribunal Administrativo, para onde acabou por recorrer.

Decidiu recorrer para o Tribunal Constitucional com o fundamento de que “a exigência de recurso hierárquico necessário constante desta norma violaria o direito à pensão do preço de sangue, que [constitui] um "direito social fundamental", consagrado no artigo 63º, nºs 1 e 4, da Constituição”.

O Tribunal Constitucional reconheceu que a questão da eventual inconstitucionalidade das normas que estabeleciam o recurso hierárquico necessário prende-se com a interpretação que se faça do art.º 268º nº4 da CRP (“a decisão da presente questão de constitucionalidade depende, pois, do sentido que se atribuir à norma do artigo 268º, nº 4, da Constituição. Na sua redação atual, tal disposição parece alargar a garantia de recurso contencioso (…) uma vez que prescinde da expressa exigência de que este tenha por objeto um ato administrativo definitivo e executório - exigência que, na verdade, constava do texto primitivo e da versão dada pela Lei Constitucional nº 1/82”).

Porém acaba por concluir que “não se pode concluir, porém, que seja hoje inconstitucional qualquer exigência de recurso hierárquico necessário. Quando a interposição deste recurso não obsta a que o particular interponha no futuro, utilmente, em caso de indeferimento, recurso contencioso, não terá sido violado o direito de acesso aos tribunais administrativos, tal como é conformado pelo artigo 268º, nº 4, da Constituição. Nesta situação, a precedência de recurso hierárquico tem como efeito determinar o início do prazo para a interposição de recurso contencioso, sem o restringir nem acarretar a sua inutilidade. Estará em causa, simplesmente, uma ordenação do processo jurisdicional, similar à que resulta do próprio estabelecimento de prazos para a interposição de recurso contencioso (artigo 28º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos), que só não valem relativamente a atos administrativos nulos”.

Ou seja, o Tribunal Constitucional não julgou inconstitucional aquela norma.

Se por um lado havia quem entendesse que este tipo de normas não eram inconstitucionais, por outro não faltavam defensores da inconstitucionalidade. É que os argumentos que, em geral eram trazidos à colação pelos defensores da não inconstitucionalidade eram rebatíveis. Vejamos:

A.      Os defensores da não inconstitucionalidade argumentavam que:

1.       a exigência de recurso hierárquico necessário proporcionava à Administração Pública a possibilidade de revogar atos ilegais, e mesmo, mais amplamente do que sucede no recurso contencioso, que é de mera legalidade, a oportunidade de revogar atos inconvenientes, o que beneficia os administrados [3];

2.       essa exigência era instrumental da economia processual, evitando a pendência de recursos hierárquicos desnecessários e racionalizando o funcionamento dos tribunais administrativos;

3.       tal exigência, por fim, não constituía uma verdadeira limitação do direito de acesso aos tribunais adminis­trativos, por ter uma função puramente ordenadora do processo, nunca obstando a que os administrados interpusessem recurso contencioso do eventual indeferimento do recurso hierárquico necessário.

B.      Os defensores da inconstitucionalidade rebatiam, dizendo que:

1.       apesar da imediata interposição do recurso contencioso, a Administração Pública continuava a poder revogar o ato “até ao termo do prazo para a resposta ou contestação da autoridade recorrida" (art.º  47º da LEPTA);

2.       o argumento da economia processual era reversível, visto que a supressão do recurso hierárquico necessário favorecia a celeridade processual, objetivo igualmente valioso na atividade jurisdicional;

3.       só a supressão do recurso hierárquico necessário assegurava o máximo respeito pelas garantias dos particulares, que, para além de se poderem prevalecer imediatamente da via contenciosa, continuariam a poder interpor recurso hierárquico (facultativo).

Outro argumento, esse sim determinante para que possamos tomar parte na discussão, é o apresentado pelos autores que defendem a inconstitucionalidade das normas com conteúdo igual ao da norma do nº 1 do art.º 25º da LEPTA. 

Nos casos em que o particular, antes de recorrer aos tribunais administrativos e fiscais, utilizou o recurso hierárquico (cuja noção está relacionada com a lógica da definitividade vertical – “do ato do subalterno (…) cabe recurso para o superior hierárquico”[4]), o problema da eventual inconstitucionalidade de que tenho vindo a falar não se põe porque o particular, de acordo com a norma do art.º 25º nº 1 da LEPTA, pode sempre recorrer da decisão do superior hierárquico para os tribunais administrativos e fiscais (esse é o pressuposto de que parte a noção de ato administrativo definitivo e executório). Donde, nenhuma dúvida se levanta quanto à garantia de acesso à Justiça Administrativa, que a Constituição (art.º 268º nº4) pretende salvaguardar.

O problema está precisamente nos casos em que o particular, não interpondo atempadamente recurso hierárquico do ato lesivo (note-se que o prazo para o recurso hierárquico necessário é muito curto – art.º 168º nº1 do Código de Procedimento Administrativo: 30 dias), via precludida a possibilidade de recurso contencioso da decisão administrativa. Desta situação emergia claramente uma violação à tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares[5].

É tempo de concluir, por tudo quanto foi dito creio que a melhor doutrina é a que defendia a inconstitucionalidade do art.º 25º nº1 da LEPTA e, bem assim, de todas as normas com conteúdo semelhante. Não obstante esta ressalva, é importante salientar que, hoje, depois da Reforma do Contencioso Administrativo, em 2004, nos podemos orgulhar de ter um contencioso plenamente jurisdicionalizado, em que o acesso à Justiça Administrativa já não está dependente da utilização ou não das garantias administrativas. Foi, portanto, um significativo “passo em frente” na tutela dos direitos dos particulares e na concretização do Direito Constitucional.

Mariana Velosa e Ferreira

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18 de Outubro de 2012

                                                                  

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[1] SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo, Almedina, 2ª Edição, 2009, págs. 169 e segs.

[2] SILVA, Vasco Pereira da, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Almedina, 2003, págs. 629 e segs.

[3] AMARAL, Diogo Freitas, Direito Administrativo, Volume III, Almedina, 1989, págs. 363 e segs.

[4] AMARAL, Diogo Freitas do, Direito Administrativo, Volume III, Almedina, 1989, págs. 235 e segs.

[5] SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo, Almedina, 2ª Edição, 2009, págs. 209 e segs.

Administrative Justice

Administrative Justice & Tribunals Council

O Administrative Justice & Tribunals Council (AJTC) é um órgão de assessoria, não departamental público (NDPB). Criado pelo Tribunals, Courts & Enforcement Act 2007, para substituir o Council on Tribunals.

Constituição e funções

1. O AJTC consiste em não mais do que 15 nem menos do que 10 membros nomeados. Destes, dois ou três são nomeados pelos Ministros escoceses (com a concordância do Senhor Chanceler e dos Ministros do País de Gales), e um ou dois são nomeados pelos Ministros galeses (com a concordância do Senhor Chanceler e dos Ministros escoceses). Os restantes são nomeados pelo Ministro da Justiça, com a concordância do Governo escocês e dos Ministros do País de Gales.

2. O Senhor Chanceler, após consulta dos Ministros escoceses e dos Ministros do País de Gales, nomeia um dos membros nomeados para Presidente do AJTC. O Comissário Parlamentar para a Administração (o Provedor de Justiça Parlamentar) é também membro do AJTC.

3. O Comité escocês do AJTC é composto por: dois ou três membros do AJTC nomeados pelos Ministros escoceses (um deles é nomeado Presidente, pelos Ministros escoceses) e três ou quatro outros membros que, não sendo membros do AJTC, são nomeados pelos Ministros escoceses. O Provedor de Justiça Parlamentar e o Provedor dos Serviços Públicos Escocês são membros do Comité escocês do AJTC.

4. O Comité do País de Gales do AJTC é composto por: um ou dois membros do AJTC nomeados pelos Ministros do País de Gales (um deles é nomeado Presidente, pelos Ministros galeses) e dois ou três outros membros que, não sendo membros do AJTC, são nomeados pelos Ministros galeses. O Provedor de Justiça Parlamentar e o Provedor dos Serviços Públicos do País de Gales são membros do Comité do País de Gales.

5. As principais funções do AJTC previstas no Tribunals, Courts & Enforcement Act 2007 são:

a) manter o sistema de justiça administrativa em análise;

b) analisar e elaborar relatórios sobre a constituição e funcionamento dos tribunais mencionados;

c) analisar e elaborar relatórios sobre a constituição e funcionamento dos inquéritos legais.

6. As funções do AJTC, relativamente ao sistema de Justiça Administrativa, ainda incluem o melhoramento contínuo do acesso à Justiça Administrativa, nomeadamente tornando-o mas justo e eficiente. Para tal aconselham o Senhor Chanceler, os Ministros escoceses, os Ministros do País de Gales e o Presidente Sénior dos Tribunals, sob a forma de propostas de mudança.

Objetivo, visão e valores

Objetivo: o AJTC tem como principal objetivo tornar a Justiça Administrativa e os Tribunals cada vez mais acessíveis, justos e eficazes, nomeadamente: desempenhando um papel crucial no desenvolvimento de princípios e boas práticas, promovendo a aprendizagem, a compreensão e a melhoria contínua da aplicação do Direito e assegurando que as necessidades dos particulares são centrais.

Visão: o AJTC encara o sistema da Justiça Administrativa e do funcionamento dos Tribunals como um sistema onde:

a)   os que tomam as decisões administrativas o fazem tendo apenas em conta as necessidades das pessoas afetadas;

b)   as pessoas são auxiliadas na escolha da forma mais eficiente de impugnar ou buscar a reparação das decisões administrativas que as prejudiquem;

c)    as queixas são resolvidas de forma justa, oportuna, aberta e proporcional;

d)   existe uma busca contínua de melhoria em todas as fases do processo.

Valores:

→  Abertura e transparência

→  Justiça e proporcionalidade

→  Imparcialidade e independência

→  Igualdade de acesso à Justiça

Como funciona o AJTC?

Os membros do AJTC reúnem-se para:

Ø  prestar assessoria e fazer recomendações sobre alterações à prática, legislação e procedimentos para melhoraria do funcionamento do sistema de Justiça Administrativa;

Ø  atender, como observador, a processos dos Tribunals (incluindo deliberações);

Ø  fazer recomendações sobre as prioridades do Ministério da Justiça e sobre projetos de investigação;

Ø  desempenhar um papel importante na divulgação dos resultados de diversas investigações;

Ø  controlar as relações entre os diversos órgãos do sistema de Justiça Administrativa (ex: Provedorias, Courts e Tribunals);

Ø  depor, em certos casos, perante Comissões Parlamentares;

Ø  elaborar um relatório estatutário anual a enviar ao Senhor Chanceler, aos Ministros do País de Gales e aos Ministros escoceses, e outros relatórios especiais com orientações sobre os assuntos mais relevantes;

Ø  realizar uma conferência anual com os mais variados ilustres da área;

Ø  produzir um boletim trimestral eletrónico que contém notícias sobre a justiça administrativa.

Administrative Court

O que faz o Administrative Court?

v  Assume a jurisdição de Direito Administrativo na Inglaterra e no País de Gales;

v  Fiscaliza a aplicação do Direito Administrativo nos tribunais inferiores e nos Tribunals.

Esta segunda função do Administrative Court é exercida através do procedimento de Revisão Judicial (Judicial Review), que abrange as decisões dos tribunais inferiores, dos Tribunals e dos órgãos públicos, pessoas ou entidades que exerçam uma função de direito público.

Exemplos de tipos de decisão no âmbito do procedimento de Revisão Judicial:

1.      decisões das autoridades locais no exercício das suas funções, relativas aos benefícios da Segurança Social ou à educação especial das crianças necessitadas;

2.      determinadas decisões das autoridades de imigração e da Immigration Appellate Authority;

3.      decisões dos órgãos reguladores;

4.      decisões relativas aos direitos dos prisioneiros.

Actividade do Administrative Court

§  Fiscalização da aplicação do Direito Administrativo através do procedimento de Judicial Review – principal função;

§  Stattutory appeals and applications – por vezes certos estatutos concedem ilicitamente direitos que desafiam as decisões dos órgãos públicos;

§  Appeals by way of case stated – estão relacionados com recursos contra decisões dos magistrados ou do Tribunal da Coroa (em casos predominantemente criminais);

§  Applications for habeas corpus – resposta aos pedidos de habeas corpus;

§  Applications for an order preventing a vexatious litigant from instituting or continuing proceedings without the leave of a judge – resposta aos pedidos relativos a ordens que impeçam uma litigância vexatória de ser instituída e de prosseguir, sem a permissão de um juiz;

§  Applications under the Coroners Act 1988 – resposta a qualquer tipo de pedido segundo o Coroners Act 1988.

Como funciona o Administrative Court?

        I.            Alguns assuntos têm de ser decididos por um Divisional Court (um tribunal composto por de dois ou mais juízes), conforme o disposto na Lei ou nas regras do Tribunal. Entre outros temos:

                                       i.      os pedidos ao abrigo do nº13 do Coroners Act 1988;

                                     ii.      os pedidos relativos a ordens que impeçam uma litigância vexatória de ser instituída e de prosseguir, sem a permissão de um juiz;

                                   iii.      os pedidos relacionados com as eleições dos governos parlamentar e local, de acordo com a Representation of the People Acts (salvo se exercidos por um único juiz, conforme expressa disposição legal).

      II.            Outros podem ser, e em geral são, decididos por um Divisional Court. Como é o caso:

                                       i.      dos pedidos de Judicial Review, em causas criminais;

                                     ii.      dos pedidos de autorização para recorrer judicialmente em causas criminais, após a recusa por um único juiz;

                                   iii.      dos pedidos de recurso das decisões dos magistrados ou do Tribunal da Coroa, especialmente em matéria criminal.

    III.            Quanto às restantes matérias, por norma, serão apenas decididas por um juiz singular.

Fonte: ajtc.justice.gov.uk

Mariana Velosa e Ferreira

140109069

18 de Outubro de 2012